Экономика

Понятие «политика» отличается от понятия «закон». Закон принуждает - например, требует уплаты налогов. Политика направляет – то есть рекомендует действия, которые с наибольшей вероятностью позволят достичь результата. 

Поговорили…

Впервые о политиках заговорили в мае 1990 года, при принятии закона о правительстве тогда еще Молдавской ССР. Правительство обязали  разрабатывать концепции социально-экономического развития, программы и механизм перехода к рыночной экономике. Речь шла также об активной политике охраны здоровья населения, единой государственной политике обеспечения уровня жизни (не ниже минимального), единой политике в области оплаты труда и так далее.

Правительство поручает проведение в жизнь этих политик министерствaм, которые ответственны за их исполнение. Госканцелярия обязана обеспечить разработку и внедрение государственных политик на уровне министерств и других центральных административных органов, вести мониторинг реализации программы правительства, представлять аналитические и информационные материалы.

В 1994 году приняли Конституцию и дали парламенту полномочие утверждать основные направления внутренней и внешней политики государства и основные направления внешнеэкономической деятельности, принципов использования займов и кредитов. Президенту вменили в обязанность осуществлять полномочия в области внешней политики путем ведения переговоров, участвовать в ведении переговоров, заключать международные договоры от имени Республики Молдова и представлять их парламенту для ратификации.  По Конституции правительство должно обеспечить проведение внутренней и внешней политик, а министерства – проводить в жизнь политики правительства.

… И забыли на 17 лет

Однако лишь через 17 лет правительство сделало первую и единственную попытку регулировать процесс разработки и внедрения документов политик. В 2007 году постановлением правительства были утверждены правила разработки и единые требования к документам политик. Этими документами являются концепция, стратегия, план и программа действий.

Концепции и стратегии представляют собой систему общих идей, содержащих только ориентировочные направления действий. Планы должны содержать только задачи в определенной области и на краткосрочный период. И уже программы должны включать последовательность конкретных операций, которые служат инструментами внедрения политик, содержат четко обозначенные цели, необходимые ресурсы, предустановленные целевые группы и сроки исполнения.

Разработаны и приняты ориентировочные (ничего конкретного) направления действий на среднесрочный период (в основном до 2020 года) и планы на тот же период. Хотя планы могут быть только на краткосрочный период, на 1-3 года. И все это объяснимо, потому что невозможно предусматривать программное финансирование на больший срок, в ситуации, когда минфин не разрабатывает налогово-бюджетную политику более чем на текущий год.

Какими документами политик должны руководствоваться правительство и министерства

Если в законе о правительстве перечислены 17 основных наименований документов политик, то в положениях о 16 министерствах их растиражировали до 70.

Приняты и действуют 58 постановлений правительства об утверждении всевозможных стратегий и 25 постановлений об утверждении планов для стратегий. Есть только намерения и планы, без финансовой поддержки.

Динамика действующих стратегий и планов такова: в 2016 году – 17, 2015 – 5, 2014 – 12, 2013 – 18, 2012 – 7, 2011 – 2, 2010 – 1, 2007 -1. То есть основные были приняты за последние четыре года. И это объяснимо. Новые правительства и новые министры хотят выделиться и разрабатывают свои стратегии, которые тоже ничего не стоят, так как носят декларативный характер.

При этом во всех структурах министерств и в госканцелярии есть главные управления, управления, отделы и службы по разработке, мониторингу, анализу и оценке политик. Всего имеется 5 главных управлений, 31 управление, 8 отделов, две службы и одно бюро. В этих структурах числятся (и должны работать, так как получают зарплату) около 220-250 госчиновников с годовой зарплатой около 27 миллионов лей. Отличился минтруд, в чьем аппарате – 9 управлений политик, в минсельхозе – 4 управления и два отдела, в минфине – одно главное управление, три управления и две службы, в МВД – одно главное управление, три управления и 4 отдела. В аппарате МИДЕИ нет ни одной структуры по разработке политик.

По закону №98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении для обеспечения реализации политики государства в определенных подобластях или сферах созданы 39 агентств, 8 государственных служб и 12 государственных инспекций. Всего в этих структурах около 22,8 тысячи персонала, около 2,45 миллиарда лей в год - расходы на зарплату.

В соответствии с законами о бюджете для министерств ежегодно предусматриваются немалые финансы на политики и менеджмент в определенных областях.

Только на 2016 год было предусмотрено 1,05 миллиарда лей, на 2017-й запланировано 1,37 миллиарда лей. Итого 2,4 миллиарда.

В том числе МИДЕИ – 345 и 325 миллиона, генпрокуратуре – 316 и 169 миллиона, СИБ – 190 и 160 миллиона лей.

Непонятно, как при отсутствии документов о внешней политике, о внешнеэкономической политике и политике безопасности страны на финансирование МИДЕИ, ГП и СИБ были выделены на загадочный менеджмент политик 654 миллиона лей в 2016-м и 671 миллион в 2017-м. Всего 1,33 миллиарда лей.

При этом МИДЕИ выделили 617 миллиона лей на продвижение национальных интересов во внешней политике посредством дипломатических институтов. Впервые концепция внешней политики была принята более 20 лет назад. Была попытка актуализировать ее в 2002-2005-м, но безрезультатно. А наша дипломатия, похоже, свыклась с мыслью, что будет работать без внешней политики.  

Расходы на политики за два года - 7,3 миллиарда лей, а результат?

Итак, Конституция, закон о правительстве и  положения о министерствах прописывают обязанности, бюджет на реализацию политик, выделяет деньги. В структурах министерств есть подразделения по разработке, мониторингу внедрения и оценке результатов. При министерствах финансируются структуры, призванные внедрять политики государства и министерства. А документы политик за все эти годы так и не разработаны.

И даже о тех стратегиях и планах, которые были утверждены, ничего не известно: на порталах министерств нет отчетов об их выполнении. Нет обобщающей информации и на портале госканцелярии, которая по закону обязана вести мониторинг реализации программы правительства и т.д.. При этом в госканцелярии есть управление координирования политик и внешней помощи (штат - 18 единиц).

Совсем не сложно написать концепцию, стратегию, план, программу. Прописать в законах о бюджете для себя немалые финансы. Сложнее документы политик исполнить, реализовать.

Какие же отчеты наши министерства выставляют на своих порталах? Ни одного отчета о выполнении стратегий и планов. На порталах правительства, госканцелярии и МИДЕИ нет отчетов о выполнении Соглашения РМ-ЕС.

На портале МИДЕИ нет даже раздела «Отчеты». А в разделе «Внешняя политика» приведен только внушительный перечень стран и протокольная деятельности дипломатов. То есть то, на что тратят ежегодно по 350 миллионов лей.

Нет каких-либо сведений о выполнении годового плана правительства, принятых в январе 2016 года, при формировании кабинета.  

На портале правительства, в разделе планы, размещен план действий правительства на 2015-2016 годы, который уже отменен и пора обнародовать новый, на 2016-2018 годы, утвержденный постановлением от 20 июля 2016 года. А в разделе «Отчеты» последними стоят документы от 2015 года!

На портале госканцелярии тоже нет никаких обобщений о выполнении министерствами своих стратегий и планов. Есть отчет о работе госканцелярии за 2016 год, который и отчетом-то не назовешь. Так, таблица с указанием ряда мероприятий и результатов их исполнения. Нет  отчетов-анализов деятельности министерств и правительства в целом.

А ведь, частота отчетов о мониторинге исполнения документов политик должна соответствовать стадиям внедрения политик, зависеть от ощутимых промежуточных результатов. Отчет о мониторинге должен выделять, по крайней мере, аспекты институционной реорганизации, последовавшие за внедрением;  изменение ситуации целевых групп, предусмотренных в документе; последствия внедрения (экономические, юридические, социальные, экологические и др.); стоимость внедрения; степень соблюдения стороной, ответственной за внедрение сроков, стоимости и содержания деятельности в рамках плана внедрения;  причины невыполнения или частичного выполнения. В процессе мониторинга следует применить механизм количественного (статистического) и качественного контроля (с анализом последствий) исполнения документов политик, обеспечивая последовательную и полную реализацию политик.

Но нет у нас этого. И при такой работе правящие партии будут агитировать нас голосовать за них в 2018 году!  

Как обстоят дела с политиками в других странах

Следует подчеркнуть, что к документам политик относят стратегии, планы и предложения для публичных политик. Концепции им не нужны. Предложение о публичной политике является базовым документом для реализации политики правительства, в случае, когда предлагаются несколько вариантов решения проблемы или нужно концептуальное политическое соглашение. По своей структуре предложение для публичных политик включают: формулирование проблемы, главные/специфичные объективы, варианты решений, процесс консультаций, рекомендуемый вариант решения и план действий публичной политики. 

На первом этапе были введены требования о создании структур для публичных политик. Такие структуры должны быть в единственном числе для одного министерства. Разработаны были и утверждены руководство для публичных политик на центральном (министерском) уровне. Утверждены процедуры для разработки, мониторинга и оценки публичных политик. Были сформированы структуры для публичных политик в министерствах. Была принята стратегия по реформированию процесса разработки, координации и планирования министерствами публичных политик на 4-6 лет. Была введена обязательность анализа последствий от применения для всех нормативных актов, в том числе документов политик. 

Частично эти требования к политикам учтены в методологии, утвержденной правительством в 2007 году.И есть большое подозрение, что наши авторы воспользовались на тот момент разработками ЕС. Только, как всегда, «одолжили» требования положений частично, а затем вообще забыли выполнять даже их. И основнаявина лежит на госканцелярии, которая не смогла организовать комплексное исполнение требований законодательства и нормативных актов правительства в плане государственных политик. И не обеспечила за все эти годы проведение обобщений выполнения отдельных документов политик и в целом всех программных документов политик. 

Думаете, это ненаказуемо? 

Что предусматривает Уголовный кодекс? 

Во-первых, все лица, совершившие уголовно наказуемые правонарушения, должны понести уголовное наказание.

Во-вторых, отсутствие документов политик должно трактоваться как преднамеренное правонарушение, так как ответственные лица (от больших начальников до маленьких, а также исполнители)  прекрасно понимали, понимают и осознают последствия своей бездеятельности.

В-третьих, неисполнение или ненадлежащее исполнение публичным работником своих служебных обязанностей вследствие небрежного или недобросовестного к ним отношения, повлекшее причинение общественным интересам ущерба в крупных размерах. А это по 3,5  миллиарда лей ежегодных бюджетных расходов, за 10 лет – 35 миллиарда лей, сумма уже соизмерима с годовым бюджетом. И наказываются лишением свободы (тюрьмой) до 3-х лет, а в случае повторения нарушения – до 6 лет. Отсутствие документов политик на протяжении 10 лет, после смены семи правительств, и есть неоднократное повторение нарушения.

И последнее. Получение зарплаты более 250 госслужащими, ответственными за разработку, мониторинг и оценку политик в сумме около 30 миллионов лей ежегодно, может быть также расценено как незаконное. Как и получение около 4,2 тысячи служащими агентств, инспекций и служб около 2,5 миллиарда лей ежегодно. И это предусматривало наказание тюрьмой до 3-х лет. Однако, начиная с 3 февраля 2012 года, из Уголовного кодекса исключили статью №330 «Получение служащим незаконного вознаграждения». 

Все сказанное явно показывает, что и органы по надзору за исполнением законов – генпрокуратура и минюст – также не выполняют  свои обязанности. Тупиковая ситуация, своеобразная кома государства. 

Эпилог и промежуточный итог 

В дорожный фонд незаконно ежегодно не поступают минимум 1-2 миллиарда лей (http://www.vedomosti.md/news/dorozhnyj-fond-dolzhen-byt-vdvoe-bolshe-krazha-iz-nego-sopos). 

В медицине создана «черная дыра», куда ежегодно поступают незаконно около 8-9 миллиарда лей (http://www.vedomosti.md/news/chernaya-kassa-moldavskogo-gosudarstvennogo-zdravoohraneniya). 

На несуществующие политики из госбюджетанезаконно и необосновано тратят около 5 миллиарда лей бюджетных средств. 

Итого - 14-16 миллиарда лей ежегодно. А это уже половина госбюджета. 

При всем этом правительство продолжает реорганизовывать старые и создавать новые агентства. Создало центр стратегических реформ. Назначили директором центра «грамотного» реформатора. А когда, после назначения, я попытался разъяснить ему существование множества проблем в системе госуправления и рассказать о вариантахустранениянедостатков, меня обвинили в том, что мною манипулирует  «рукаМосквы».   

Думитру БАРБАЛАТ