Политика

Доклад на Республиканской конференции 27 июня 2015 года,

приуроченной к 20-летию

принятия Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств

      Молдавия является многонациональным и полилингвистическим государством, треть населения которого представлены национальными меньшинствами, поэтому проблема правового регулирования межэтнических отношений имеет для нее первостепенное значение. Для молдавского народа всегда были присущи терпимость и уважение к языкам и культурам всех этнических сообществ, проживающих в стране, в этом крае традиционно царил межнациональный мир и спокойствие.

      Первый проект закона "О гарантиях прав национальных групп, проживающих в Молдавской ССР” был  подготовлен Президиумом Верховного Совета  республики  25 лет назад и предложен на рассмотрение депутатам ВС МССР 12-го созыва в апреле 1990 года, но не получил одобрения. Затем последовало еще несколько законодательных инициатив, также не имевших поддержки. Законопроект "О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций” был направлен на рассмотрение Парламенту в качестве депутатской инициативы в декабре 1994 года. Этот закон был принят в июле 2001 года и является единственным нормативным актом, который находился на рассмотрении высшего законодательного органа республики  в течение семи лет.

      При вступлении в Совет Европы в 1995 году Молдова взяла на себя обязательство присоединится к Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Это обязательство она выполнила, ратифицировав конвенцию в октябре 1996 года. Периодически Правительство Молдовы отчитывается перед Советом Европы об исполнении конвенции (уже представлены три доклада: в 2000, 2004 и 2009 годах). В настоящее время правительством подготовлен четвертый доклад о реализации нашей страной Рамочной конвенции.

      Анализируя содержание закона "О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций,” можно сделать вывод о том, что этот нормативный акт соответствует требованиям, предъявляемым к подобного рода документам и учитывает основные положения международного и национального законодательства в области обеспечения и защиты прав человека. Как отмечается в заключениях, сделанных Консультативным комитетом Совета Европы по реализации Рамочной конвенции, Республика Молдова предприняла похвальные усилия для того, чтобы создать законодательную и институциональную основу для защиты национальных меньшинств, проживающих в стране. Комитет констатировал тот факт, что в целом правовая база, направленная на защиту нацменьшинств, соответствует основным европейским и международным стандартам.

      Вместе с тем  комитет отметил, что соблюдение законов на практике остается главной проблемой в Молдове и законы, касающиеся прав национальных меньшинств, так же не являются исключением. Власти нарушают  сроки проведения в жизнь законов в сфере образования, развития национальных культур и участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в общественной жизни. Комитет рекомендовал представителям власти в центре и на местах проявить политическую решимость и мобилизовать все доступные средства для обеспечения гарантий, предусмотренных конституцией и законодательством, в части исполнения законов о национальных меньшинствах, несмотря на социально-экономический кризис, охвативший страну.

      Следует отметить, что претворение в жизнь закона о правах национальных меньшинств было затруднено с первых же дней после вступления его в силу. Уже в декабре 2001 года группа депутатов, представляющих парламентскую оппозицию, обратилась в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности  ряда положений закона, регламентирующих использование русского языка в области образования, публикации официальной информации, общении граждан с органами власти, наименованиях населенных пунктов, улиц, публичных учреждений и т.п. По их мнению, подобным регламентированием русскому языку придается статус, приравненный к статусу официального языка государства и устанавливается особый режим использования его на территории республики.

      Рассмотрев это обращение депутатов, суд вынес постановление, вызвавшее широкий резонанс в молдавском обществе. С одной стороны, суд обоснованно указал на особый статус закона о функционировании языков как действительного и основного акта, регламентирующего эту область на правовом поле республики. В то же время он, признав неконституционными использование русского языка в названиях населенных пунктов и улиц, констатировал, что этим законодатель придал русскому языку более широкий ареал использования в сферах социальной жизни, порождая тем самым разногласия меду национальными меньшинствами Молдовы. В связи с данным решением парламент принял специальное заявление, в котором указал, что суд отошел от юридического анализа запроса и позволил себе дать политическую оценку, что противоречит его статусу.

      Многолетняя практика применения закона о нацменьшинствах наглядно демонстрирует, что многие его положения на практике не применяются. Прежде всего, не соблюдается право на примерно пропорциональное представительство в органах власти. Если на местном уровне они еще представлены во властных структурах, то в центральных органах управления: в правительстве, министерствах и ведомствах эта ситуация характеризуется практически мононациональным составом сотрудников, представляющих титульную нацию.

      Не соблюдается предусмотренное законом положение о том, что что власти при проведении политики в области образования консультируются с организациями национальных меньшинств, интересы которых подобные решения затрагивают. За последнее время в результате кампании по оптимизации образовательного процесса ликвидировано и реорганизовано более 20 школ с русским языком обучения, но на местах обсуждений складывающейся ситуации с организациями национальных меньшинств не проводилось.

      Следует отметить, что некоторые нормы закона о правах нацменьшинств в настоящее время не могут быть реализованы на практике. Это касается права на использование отчества в удостоверениях личности, а в ближайшей перспективе у русскоязычного населения возникнут проблемы с получением образования на русском языке. Такие проблемы возникли после внесенных парламентом изменений в закон о документах национальной паспортной системы, отменивших заполнения удостоверения  на русском языке и исключившем из него указание по желанию заявителя отчества. Возможность обучения в дальнейшем на русском языке поставлена под угрозу в связи с принятием кодекса об образовании, в котором русский язык даже не упоминается как язык в системе обучения. Необходимо указать, что вышеуказанные нормативные акты, в массовом порядке нарушающие права нацменьшинств, по инициативе русской, украинской, гагаузской, болгарской и белорусской общин были обжалованы в Конституционном суде.

      Реализация закона о нацменьшинствах наглядно демонстрирует насущную необходимость постоянного внимания со стороны государства за претворением в жизнь этого важного нормативно-правового акта. Прежде всего это относится к высшему законодательному органу, наделенному правом парламентского контроля за исполнительной властью, в том числе в области исполнения законов. В 2002 году парламент рассмотрел вопрос о ходе выполнения законодательства о правах национальных меньшинств. По результатам парламентского слушания было принято постановление, в котором были намечены меры по улучшению работы в сфере соблюдения прав и законных интересов национальных меньшинств. К сожалению, многие положения данного постановления остались фактически нереализованными в деятельности центральных и местных органов власти. После 2002 года парламент к вопросу контроля исполнения закона о правах нацменьшинств больше не возвращался. Правительство, министерства и ведомства также не обсуждали вопросов, связанных с выполнением законодательства о защите прав национальных меньшинств.

      Как известно, Комитет Министров Совета Европы следит за осуществлением Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств государствами, присоединившимися к этому международному правовому акту. В ранее принятых резолюциях по Молдове комитет особое внимание уделял проблемам функционирования языков, средствам массовой информации, проблемам образования национальных меньшинств. Комитет отмечал необходимость более пристального внимания поликультурному и межэтническому наполнению учебного процесса. По его мнению, информация о культуре, истории и традициях национальных меньшинств остается ограниченной в молдавских школах, в которых учащиеся, а также студенты университетов владеют ограниченными знаниями о проживающих в Молдове  представителях других национальностей. Система образования должна беспристрастно отражать лингвистическое и культурное многообразие молдавского общества и содействовать продвижению толерантности, межкультурного диалога и взаимоуважения.  Комитет призвал молдавские власти обеспечить всех студентов, независимо от языка обучения, качественной информацией об историческом и культурном наследии национальных меньшинств Молдовы.      

      В резолюциях отмечалось,что молдавское общество все еще расходится во взглядах на языковые проблемы и, в частности, на поиски путей утверждения молдавской национальной и государственной идентичности. Имеют место проявления нетерпимости, а иногда и ненависти, особенно в контексте продолжающихся дебатов вокруг языковой принадлежности, поддерживаемые, и зачастую раздуваемые средствами массовой информации. Отдельные программы СМИ часто неоправданно политизированы и пристрастны, демонстрируют предубеждения и стереотипы, как в отношении национальных меньшинств, так и в отношении мажоритарного населения. Молдавским властям рекомендовано продолжать курс на развитие взаимоуважения, межэтнического понимания и сотрудничества между различными этническими и языковыми группами и делать все возможное для устранения барьеров, разделяющих их, в связи с чем повысить роль образования, средств массовой информации и культуры.

      Комитет отмечал особую позицию русского языка в Молдове и то, что этот язык широко используется значительным количеством лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, а также значительной частью титульной нации. Комитет признал, что по историческим причинам де-факто почти все жители владеют русским языком и тем не менее отметил, что проблемы использования языков продолжают оставаться деликатным вопросом в Молдове и полагает, что власти должны действовать с большой осторожностью в этой области, дабы избежать любого возможного конфликта или повода для него.

      Было отмечено в заключении экспертов, что в целом власти Молдовы поддерживают инициативы, связанные с использованием языков национальных меньшинств как языков обучения, однако, ради справедливости, указано на очень низкий уровень потребности в образовании на родных языках среди национальных меньшинств. Хотя семьи и выражают желание, чтобы их дети знали родной язык и обучались на нем, они не могут не учитывать трудности, с которыми их дети могут столкнуться в будущем при получении высшего образования и трудоустройства. Поэтому их выбор чаще всего падает на обучение на русском или молдавском языке, с изучением родного языка как предмета, - констатируют эксперты.

      В одном из заключений отмечалось, что несмотря на мирные отношения между жителями Молдовы, напряжение вокруг языковых проблем регулярно усиливается. По мнению комитета, лингвистические разногласия используются в политических целях и представляются в качестве основной причины раскола в обществе. В политических дискуссиях наблюдаются случаи проявления нетерпимости на почве языковой принадлежности и эти тенденции вызывают обеспокоенность, так как могут нанести вред сложившемся в молдавском обществе отношениям,- говорится в заключении.

      Комитет Министров неоднократно отмечал,, что правительство Молдовы не принимает должных мер для решения проблемы изучения национальными меньшинствами молдавского языка. В резолюции комитета прямо указывается, что преподавание государственного языка алолингвам остается неудовлетворительным. Отмечая в очередной раз свою обеспокоенность тем, что уровень участия нацменьшинств во всех сферах государственного управления продолжает оставаться низким, комитет подчеркнул, что в соответствии с законом они наделены правом на примерно пропорциональное представительство в исполнительных структурах, судебных инстанциях и правоохранительных органах. Там же комитет акцентировал внимание, что недостаточное владение молдавским языком часто становится препятствием для доступа к государственной службе, однако это только частично объясняет такой низкий уровень занятости представителей нацменьшинств в этой области.

      Советом Европы отмечалось, что государственные органы Молдовы стали уделять меньше внимания решению вопросов, касающихся национальных меньшинств. Было выражено сожаление уменьшением поддержки Бюро межэтнических отношений, статус которого был понижен. Бюро  испытывает недостаток кадров и финансовых средств, необходимых для эффективного осуществления его деятельности, что свидетельствует об уменьшении поддержки (гуманитарных и финансовых ресурсов) мероприятий по исполнению Рамочной конвенции,- говорится в заключении.

      Комитет рекомендовал властям оказывать Бюро необходимую поддержку в осуществлении им деятельности в качестве координатора государственной политики в области защиты национальных меньшинств и межэтнических отношений. Так же выражалась озабоченность по поводу того, что, по сообщениям представителей различных национальных меньшинств, координационный совет этнокультурных организаций, действующий при БМО, более не рассматривается в качестве важного посредника в процессе принятия государственных решений. 

      Анализируя все заключения Консультативного комитета и соответствующие резолюции Комитета Министров Совета Европы об исполнении Молдовой Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, в которых дана оценка не только выполнению конвенции, но и высказано мнение по вопросу реализации государством внутренних правовых норм, можно сделать вывод о том, что молдавские власти не уделяют должного внимания вопросам исполнения международного и национального законодательства в области защиты прав и законных интересов проживающих в Молдове нацменьшинств.

      Прежде всего, отсутствует должный контроль со стороны парламента, правительства, министерств и ведомств за реализацией органами центрального и местного публичного управления законов о правах национальных меньшинств, о функционировании языков на территории республики, и других нормативно-правовых актов в этой области. Можно констатировать также необходимость усиления контрольных функций парламента и правительства в отношении исполнения органами власти положений Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.

                   Информационно-аналитический правозащитный центр