Закон

Некоторым нашим «реформаторам» было бы очень полезно вспомнить знаменитое правило буравчика (винта или правой руки) - если вращать винт (буравчик) в том направлении, в котором вращается тело, он будет завинчиваться (или вывинчиваться) в ту сторону, куда направлена угловая скорость.

В вопросах законотворчества, админуправления, так же как и со штопором, по большому счету, ничего нового с годами не изобрели, ничто не изменилось и не изменится.

По состоянию на 05.03.2017 в базе данных законодательства - 4600 законов, 2380 постановлений парламента и 18 944 постановлений правительства. Огромная масса законодательно-нормативных актов. Но если разобраться, то основных, базовых законов всего 428.

На протяжении последних лет новых законов почти не принимали. В основном только действующие переделывали в новой редакции.

Если бы исполнялись действующие законы - не нужны были бы никакие законодательно-нормативные реформы. Ведь жила же Франция по Конституции Наполеона, а сегодня живет по Конституции 1958 года, и ничего.

«Перестройки» и «реформы» всех времен и режимов всегда придумывали «реформаторы» от нечего делать и для того, чтобы самим быть всегда при «деле», на виду, как «buricul pământului» (пуп земли).

Часто взамен действующего закона или постановления правительства принимают «новый» лишь для того, чтобы министрам-«авторам» и депутатам остаться запечатленными на бумаге для истории. Ведь новые постановления правительства издают на основании тех же законов. А ведь недопустимо, чтобы у закона были разные толкования одних и тех же требований для/под разных постановлений на одну и ту же тему/субъект.

И если бы законы не нарушали, не нужны были бы и суды! И множество других госинстанций.

Почему законы нарушают?

1) Потому что люди, и особенно начальники всех времен и рангов, плохо знают эти законы. Почему-то большинство не считает необходимым знать хотя бы некоторые, основные понятия и требования законов. Жизненно важные.

2) Потому что даже некоторые министры ошибочно считают, что законы должны знать только юристы (адвокаты, следователи, прокуроры, судьи).

3) Потому что никто в государстве не отвечает за исполнение законов, принуждение к их исполнению законов, и тем более за неисполнение. Не анализируется выполнение/не выполнение действующих законов и на этом основании не принимаются корректирующие действия.

4) Очень плохо знакомо с законодательством большинство госчиновников в своей отрасли, не говоря о законодательстве в целом. В результате сочиняют, часто по заказу, «новые» законы и подзаконные акты.

5) Подзаконные акты, постановления правительства должны издаваться только во исполнение предписаний законов. Сегодня, особенно в последние годы, минимум около трети постановлений правительства изданы незаконно, это не предусмотрено соответствующими законами, на которые ссылаются авторы. Тот факт, что основных законов - 428, а постановлений правительства -18 944, уже явно подсказывает, что правительство издает множество своих постановлений незаконно. Ведь даже если в законах, для правительства, предусмотрено издавать во исполнении какие-либо свои постановления, даже теоретически, это не по 44 постановлений (18944 : 428 = 44).

К чему еще приводит вся эта мышиная возня чиновников с разработкой и принятием все новых и новых законодательно-нормативных актов? К волоките и необоснованному затягиванию применения принятых актов.

Инерционность

Инерционность - это фундаментальное свойство динамических объектов и их элементов, состоящее в противодействии объекта внешним воздействиям, их попыткам изменить его состояние и поведение. То есть динамический объект, сопротивляясь воздействию, препятствует изменению своей выходной величины, пытаясь сохранить ее значение и только постепенно, со временем откликается на воздействие изменением реакции. Естественно, что объект при этом противодействует источнику воздействия, в большей или меньшей мере влияя на выходную величину выходного параметра.

Но это давно не только инженерное понятие, так как и в государстве, в целом или в отдельных структурах власти также есть своя, очень специфическая, инерционность, постоянные попытки сопротивляться воздействию на него, сильно препятствующие изменениям и новшествам, которые могли повлиять на бюрократическое спокойствие аппарата.

Государственная (ведомственная) инерционность измеряется, в первую очередь, степенью мышления (IQ) всего аппарата и индивидуумов в отдельности. Если это прогрессивная, быстродействующая инерционность, то все в порядке, нормально. А если это постоянно препятствующая сила, то не совсем в порядке, плохо. И называется этот вид государственной инерционности чиновничьим тугодумством, медленным, плохим, тяжелым соображением, аппарата (парламента, правительства, министерств, ведомств, депутатов, их клерков, клерка).

Это очень серьезная болезнь, часто не поддающаяся простым методам лечения. Как правило, нужна «хирургия». А иногда одной «операции» недостаточно. Нужны повторные вмешательства. Вопрос только в том, как найти стоящего «хирурга»? Особенно, в нашей «медицине» - в прокуратуре.

Синонимы слова «тугодум»: рашпиль, сундук, тупица, тупоум, тупоумец, тяжелодум, тяжкодум, додик...

И вот только один яркий пример замедленной чиновничьей инерционности.

17 июля 2014 года (да, еще в 2014-м) парламент принял Кодекс автомобильного транспорта. В нем сказано, что кодекс является правовой основой для разработки центральным отраслевым органом публичного управления в области автотранспортных перевозок (читайте минтранс) и утверждения правительством 13 нормативных актов, относящихся к деятельности по автотранспортным перевозкам. И приведены названия будущих регламентов-правил.

Итак, закон вступил в силу с 15.09.2014 года! До 1 июня 2017 года правительству надлежало, в том числе, привести свои нормативные акты в соответствие с кодексом и обеспечить разработку нормативных актов для обеспечения применения кодекса. С тех пор прошло более двух с половиной лет.

Как правительство (министерство транспорта) выполнили строгие предписания закона? Никак. Из 13 нормативных актов утвердили только правила установки, ремонта и проверки тахографов и ограничителей скорости (постановление правительства №475/2016). Четыре регламента - еще в редакции минтранса от 1999 года, разработанные в соответствии с предыдущим Кодексом автомобильного транспорта, от 1998-го, и утвержденные приказами министерства. Еще  четыре регламента уже несколько месяцев в стадии проектов. А судьба остальных неизвестна.

ВОПРОСЫ:

1) Из каких соображений, почему парламент определил, что правительству на разработку предусмотренных законом нормативных актов потребуется два с половиной года?

2) Зачем надо было ввести в действие кодекс де факто с 15.09.2014 (с момента его публикации) и предусмотреть ничем не оправданный срок - до 01.07.2017 - для разработки регламентов-правил, если без них кодекс не действующий, а мертворожденный закон?

3) Почему правительство (читай: минтранс) выжидает последние месяцы и дни, чтобы, возможно, уже тогда попытаться оправдаться, в части причин не  исполнения требований закона и не разработки и утверждение нормативных актов? Разве недостаточно было времени и руководящих сил, сменив за это время пять премьеров (вместе с временными премьерами) и трех министров транспорта, обеспечить разработку и утверждение требуемых законом регламентов? Ведь руководящая роль и исполнители в минтрансе не изменились. Где руководящая роль ответственной за минтранс партии?

4) Какой государственный орган должен следить за применением и исполнением законов?  В конкретном случае – за исполнением требований (предписаний) кодекса автомобильного транспорта? Парламент в этом плане не в счет. На протяжении многих лет мы все убедились, что это только символический орган (законодательной) власти. Он (парламент) законы только штампует. Если бы парламент исполнял свои обязанности, и раз в два года проверял исполнение требований законов, то, наверняка, обратили бы внимание на не исполнение требований кодекса автотранспорта и смогли бы вовремя хотя бы предупредить правительство и минтранс.

А ведь такая ситуация со всеми действующими сегодня законами!

5) Почему госканцелярия (5-6-й этажи) не обеспечила контроль исполнения требований кодекса?

Отвечу. До 28.10.2016 в структуре госканцелярии существовали специализированные управления: управление экономики, инфраструктуры и окружающей среды; управление социального и медицинского развития; управление специальных вопросов и управление местного публичного управления, которые обеспечивали (по положению должны были обеспечить) контроль исполнения требований законодательно-нормативной базы отраслевыми министерствами.

Теперь в госканцелярии специализированные управления упразднены. Зато расширили отдел писем (5 единиц) и создали управление менеджмента писем (17 единиц). Самое многочисленное управление в новой структуре. Стало быть, даже теоретически, уже никто не контролирует деятельность министерств. А ведь функции госканцелярии остались прежними, в редакции постановления правительства №657/2009, в том числе:

- осуществлять общее руководство публичным управлением (как и кем?);

- обеспечить соблюдение министерствами действующих нормативных актов (как и кем?) по разработке, согласованию, окончательной доработке и представлению проектов законодательных актов, указов президента, нормативных актов правительства, международных соглашений, других документов, подлежащих рассмотрению правительством;

- обеспечить координацию процесса планирования исполнения публичных политик и разработки новых документов политик (какая координация, если из 70 наименований отраслевых политик не разработано ни одно?);

- координировать внутреннюю работу органов центрального публичного управления (кто координировать будет?).

Если специализированные управления в госканцелярии ликвидированы (видимо, за ненадобность для нового руководства?), в функциях действующих управлений свои, в которые не учтены вышеперечисленные функции, а регламент и функции госканцелярии остались прежними, то кто сегодня должен отвечать за продолжение беспорядка в госуправлении, в первую очередь, со стороны правительства и госканцелярии???

А ведь так называемую реформу госканцелярии, провели на ура, как бы во исполнение Стратегии реформы публичного управления на 2016-2020 годы (постановление правительства №911/25.07.2016) и Плана действий на 2016-2018 годы по внедрению Стратегии реформы публичного управления на 2016-2020 годы (постановление правительства №1351/15.12.2016). По крайней мере, так заверяет руководство госканцелярии. Хотя, если, даже поверхностно, по диагонали, изучить стратегию и план - в них даже упоминание нет об утверждении другой структуры госканцелярии. Тем более такой несостоятельной и импотентной, в плане управления. В стратегии сказано о недостатках работы админаппарата (в целом). А в плане предусмотрены некие мероприятия, которые (на мой, пусть даже субъективный взгляд чиновника, который проработал на том самом пятом этаже около восьми лет) не могут разрешить хотя бы основные недостатки. Кроме того, даже для намеченных мероприятий требуется финансирование, на несколько лет вперед. А источники финансирования отсутствуют и не могут быть идентифицированы, так как минфин никогда не разрабатывает даже перспективную бюджетную политику, не то, что бюджеты. Таким образом, указанные стратегия и план - всего лишь бумажки с некоторыми рекомендациями общего характера.

Если судить по плану внедрения стратегии реформ админуправления, то только на 2017 и частично на 2018-й предусмотрены мероприятия, внедрение которых оценены в 300,7 миллиона лей плюс множество мероприятий с указанием, что расходы будут в пределах ассигнования (каких?). По большинству мероприятий даны планируемые нормы человеческих ресурсов для исполнения и стоимость.

Приведу только один пример. Для разработки «методологии самооценки  публичных органов и учреждений на основе рекомендаций SIGMA минфин и госканцелярия намерены потратить 860 человеко-дней и израсходовать на это 2,832 миллиона лей. Посчитаем стоимость одного человеко-дня: 2,832 миллиона : 860 = 3293 лей/день. Как вам расценки для чиновников? Я проверил все расценки по всем мероприятиям плана - и везде стоимость «труда» чиновника за день не менее 3000 лей. И это при средней зарплате по экономике в 5300 лей и 240 лей/день!

Удивительно, как с подобными расценками могли согласиться минфин, минэкономики, минтруда, при согласовании проекта плана, руководство и все члены правительства, когда рассматривали и принимали план?

Исполнять требования плана будут министерства и ведомства. А их содержание предусмотрено бюджетом. И тогда получается, что, помимо бюджетных ассигнований, прибавятся и дополнительные, подобные, астрономические расходы. Это доказывает, что члены правительства в начальной школе не освоили элементарную арифметику.

Еще факт. Руководство (правительства и госканцелярии) в прошлом году заверяли, что предстоящая реформа админуправления будет проведена на основании рекомендаций проекта SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management, специализированная консалтинговая структура ЕС, основанная в 1992 году). Что это за рекомендации были, сложно сказать, так как при представлении на заседании правительства новой структуры, госканцелярия никаких объяснений не обнародовала. Да и сам проект предварительно не был опубликован для публичных консультаций.

Однако, если провести даже небольшое расследование, то можно найти достаточно подтверждающей информации, что из себя представляет SIGMA и какие именно рекомендации эти консультанты представляют.

Еще 23 сентября 2015 года премьер Валериу Стрелец и посол ЕС Пиркка Тапиола, высказались одобрительно по поводу «разработки» SIGMA по анализу состояния дел в админуправлении. Еще ранее, в 2005-м, затем в 2010-м, SIGMA «разработала» рекомендации для нашего правительства. В 2008-м и 2009-м та же SIGMA предложила свои «разработки» правительствам Македонии, Венгрии, Латвии, Литвы и Румынии. Но румыны почему-то отказались от услуг консультантов.

В прошлом году SIGMA в очередной раз представила свои рекомендации. И премьер и на этот раз также дал согласие на внедрение рекомендаций.

Но в интернете можно найти все вышеуказанные «рекомендации» SIGMA. И что интересно: все они, словно под копирку, повторяют одно и то же, независимо от времени «разработки» и страны проведения своих «изысканий». Меняют только статистику, цифры.

И, что также принципиально, - SIGMA никогда не давала рекомендации по структуре админуправления. В «разработках» всегда только некая дипломатическая констатация, типа: недостаточно, следует укрепить, обратить внимание…

Таким образом, структура госканцелярии - это «продукт» наших «умельцев». Они растолковали рекомендации и выдали за продукт SIGMA в расчете на то, что никто никогда не додумается проверить их вранье. Но ведь полномочия госканцелярии остались неизменными, в редакции 2009 года, а изменили только конфигурацию структурных подразделений аппарата, без учета полномочий. Разве это можно называть новшеством? Тем более реформой управления?

Я лично сильно усомнился после этого во всем «карнавале» предстоящих реформ в Молдове, подобным образом начатых с реформы госканцелярии. Пугает и заверение, прописанное в стратегии реформы публичного управления на 2016-2020 годы, о том что «Реформа публичного управления - это предварительное условие для проведения любой другой реформы в любом секторе». Если такова реформа госканцелярии, то чего нам ожидать?

Все это лишний раз доказывает, что нынешние наши «реформаторы» неграмотны. Мягко говоря. Реформаторы, если они только не революционеры, перед разрушением действующей системы досконально изучают все ее плюсы и минусы, причины неэффективности. И на основании системного анализа, разрабатывают что-то действительно новое, позитивное, реформаторское. Если для этого есть веские основания.

Кроме всего, немаловажно вспомнить и старое, хорошее и мудрое одесское правило – для успешного дела, недостаточно менять занавески и кровати, контингент надо менять.

Думитру БАРБАЛАТ