Закон

Многие, возможно, думают, что у нас в Молдове в законодательстве существуют система, системный подход и системные решения. Это только видимость и самообман. Настоящая система предполагает механизм самооценки, самоконтроля и исправления ошибок. У нас таковые отсутствуют.

Законодательный акт, согласно закону №780/2001 о законодательных актах, должен соответствовать конституционным положениям и согласовываться с правовой базой, системой кодификации и унификации законодательства. При разработке, принятии и применении законодательных актов должны соблюдаться принципы: а) целесообразности, согласованности, последовательности и соотнесенности конкурирующих норм; b) преемственности, стабильности и предсказуемости норм права; с) транспарентности, гласности и доступности.

Законодательные акты находятся в отношениях иерархической соподчиненности. Законодательными актами являются акты, принимаемые парламентом. К ним относятся: законы - Конституция РМ, конституционные законы, органические и ординарные законы, а также постановления и резолюции.

В зависимости от характера содержащихся в законодательных актах норм они (акты) делятся на общие, специальные и чрезвычайные.

Законом предусмотрено, что в формуле закона указывается его принадлежность к категориям и его принадлежность к виду. На практике после принятия в 2001году закона о законодательных актах в законах уточняется только их принадлежность к видам: органический или ординарный. На принадлежность законодательных актов к общим, специальным или чрезвычайным нет никаких указаний ни в одном из принятых/действующих законов.

Существует еще одна категория законов – кодексы. Их у нас 24. Это своды законодательных актов, регулирующих одну четко определенную отрасль права. Если это свод органических законов, то, по логике, и кодекс должен относиться к органическим законам. Де факто ни в одном нашем кодексе нет указаний на его вид. И тогда формально и юридически все наши кодексы стоят ниже даже ординарных законов, хотя де факто относятся к органическим.

При этом в Конституции оговаривается только то, что парламент вправе принимать конституционные, органические и ординарные законы. Конституция объясняет, какие законы являются конституционными, и конкретные области, которые должны регламентировать органические законы. Существование еще и видов законов - общие, специальные и чрезвычайные - Конституция не оговаривает. Таким образом, регламентация в законе о законодательных актах на виды - общий, специальный и чрезвычайный - мягко говоря, неконституционна… но законна. А ведь именно эти уточнения могли бы обеспечить более правильное соподчинение и иерархию действующих законов.

В случае возникновения между двумя законодательными актами, имеющими равную юридическую силу, противоречия норм, содержащих различные решения по одному и тому же объекту регулирования, применяются положения последнего по времени принятия акта.

В случае противоречия между нормой общего и нормой специального законодательного акта, имеющих равную юридическую силу, применяется норма специального законодательного акта.

По большому счету, законодательство, законодательные акты и законы следует рассматривать как систему. Не вдаваясь в подробности требований к системам, необходимо подчеркнуть один момент. Системные функции появляются в определенном порядке и могут быть функционально подчиненными, то есть для реализации соответствующих функций, как по вертикали, так и по горизонтали конфигурации системы.

Это теория. Но дело в том, что в законе о законодательных актах, как и в законодательстве в целом, нигде не объясняется, что подразумевается под целесообразностью, согласованностью, последовательностью и соотносимостью конкурирующих норм, а также под преемственностью, стабильностью и предсказуемостью норм права. В начале каждого закона указывается: парламент принимает настоящий (органический или ординарный) закон. А о том, что этот же закон является еще и общим, специальным или чрезвычайным, ничего не сказано.

Как правило, почти в каждом законе среди первых статей - статья с основными терминами и определениями. Однако в законе о законодательных актах (одном из главных!) подобная статья отсутствует. Так в законодательной базе свободно появляются законы, при разработке которых не учли, скажем, принцип сопоставимости с действующей законодательной базой. Но при этом пользуются и даже козыряют принципом, по которому в случае возникновения между двумя законодательными актами, имеющими равную юридическую силу, противоречия норм, содержащих различные решения по одному и тому же объекту регулирования, применяются положения последнего по времени принятия акта.

То есть как бы забывают о том, что существуют еще и общие, специальные и чрезвычайные виды законов. Таким образом, более «свежие» законы свободно могут «игнорировать» действующие, потому как в нашем законодательстве не предусмотренo понятие иерархии правовых актов по горизонтали юридической силы. Т.е. когда из двух нормативных правовых актов, обладающих равной юридической силой, один признается преобладающим в отдельной сфере государственного регулирования, потому что он глубже раскрывает данную сферу и детальнее конкретизирует ее либо отдельные вопросы.

Вместе с тем, если бы в законах указывалась и их принадлежность к виду общих, специальных или чрезвычайных, этот принцип мог бы заработать. Без указанного принципа – соподчинения законов по горизонтали юридической силы - возникают случаи, когда органический закон со статусом «специальный» может превалировать над органическим общим, одно и то же понятие в разных законах может иметь разные определения/понимание. И множество других коллизий.

Например, есть у нас закон №133/2016 о декларировании имущества и личных интересов, принятый взамен закона №1264/2002 о декларировании и контроле доходов и имущества лиц, исполняющих ответственные государственные должности, судей, прокуроров, госслужащих и некоторых руководящих работников, и закона №16/2008 о конфликте интересов. В законе четко определен механизм контроля соблюдения правового режима конфликта интересов, несовместимостей и ограничений. В таком случае, по принципу соподчиненности по горизонтальной юридической силе, нет надобности в других законах давать статьи о понятиях и случаях соблюдения/несоблюдения правового режима конфликта интересов.

Или другой пример. Если существует закон №451/2001 о лицензировании отдельных видов деятельности, в котором определены лицензионные органы и виды деятельности, подлежащие лицензированию, противозаконно другими законами наделять другие органы правом лицензировать. А также лицензировать виды деятельности, которые по общему (основному) закону не подлежат лицензированию. В нашей законодательной базе такая брешь имеется. Например, минюст лицензирует деятельность адвокатов, нотариусов и юридических исполнителей - якобы законно, на основании законов об адвокатуре, о нотариусах и судебных исполнителях, которые являются более «свежими» по времени принятия, чем закон о лицензировании. При этом забывают, что закон о лицензировании является общим в вопросах лицензирования.

Еще пример. В минэкономики разработали проект закона о государственных и муниципальных предприятиях. По содержанию он  мало чем отличается от действующего, принятого в 1994 году. Можно было вполне обойтись и внесением изменений и дополнений в него. Кстати, во Франции действует Конституция 1958 года, принятая по инициативе Шарля де Голля – в нее неоднократно вносили изменения и дополнения, но не отменяли и не принимали в новой редакции. У нас также в закон о предпринимательстве, принятый в 1992 году, были внесены изменения и дополнения 62 законами, но новый закон не принимался.

Вошло в моду предлагать новые законопроекты без внятных объяснений - авторам и лоббистам это выгодно, так как мало кто может сравнить действующий закон и предлагаемый в новой редакции. В проекте о государственных и муниципальных предприятиях предлагается ввести статьи о конфликте интересов, о решениях с признаками конфликта интересов. Таким образом, при наличии закона о конфликте интересов, в котором более глубоко раскрывается данная сфера регулирования, предлагается те же понятия ввести и в неспециализированный закон. И это не единственный случай.

В законе об акционерных обществах отдельной главой приведено понятие сделки, в которой присутствует конфликт интересов, и решений о заключении обществом сделки, в которой присутствует конфликт интересов. Вместе с тем после принятия отдельного закона о конфликте интересов закон №1134/1997 не привели в соответствие с общим (специализированным) законом по принципу горизонтальности актов по юридической силе/праву. Хотя и формально, и с точки зрения законодательной силы, закон о конфликте интересов превалирует в части конфликта интересов над законом об АО.

Всего этого можно было бы избежать, если бы соблюдались принципы согласованности, последовательности и соотносимости проектов законов с действующей законодательной базой, если бы в законе о законодательных актах более четко были бы прописаны понятия о категориях/видах законов, а во всех законах и кодексах указывали бы их вид (органический, ординарный, общий, специальный, чрезвычайный).  Все нестыковки были бы устранены, если бы соблюдались предписания закона о регламенте парламента и закона о законодательных актах, если бы раз в два года проводились бы пересмотры всех законов на предмет анализа их содержания с целью оценки (как сказано в законе!) их правовой эффективности. 

Важный момент. В законе №797/1996 о регламенте парламента по этому поводу сказано (ст.111): контроль за исполнением законов и представление докладов об исполнении законов возлагается на профильную постоянную комиссию парламента, которой помогают (должны помогать) юридическое управление секретариата парламента, другие комиссии, образованные парламентом в этих целях (?). 

А законом №780/2001 о законодательных актах предусмотрено (ст.50), что пересмотр законов и анализ их содержания проводится (должен проводиться) специализированными органами парламента (?) и другими органами, ответственными за систематизацию законодательства (?).

Мы видим полную неопределенность в том, что касается ответственности за контроль исполнения законов, пересмотр и анализ их содержания. Много ответственных - но никто не отвечает за качество законов и за принуждение к их выполнению.

И главное. Может кто-то и считает, что у нас в законодательстве существуют система, системный подход и системное решение – но это лишь видимость и самообман. У настоящей системы должен быть механизм самооценки, самоконтроля и исправления ошибок. У нашей - нет. Кому это выгодно? Кто преднамеренно не выполняет предписание Конституции (в части видов законов) и закона о порядке разработки и содержания законов, закона о порядке пересмотра действующих законов? О порядке принуждения к исполнению законов? Почему аппарат секретариата парламента со штатом 603 единицы на протяжении многих лет не занимается анализом и пересмотром законов? Что еще надо предпринять, чтобы требования законов исполнялись и применялись? Не пересажать ли всех?

А ведь основных, общих и базовых законов у нас всего 409, и 603 человека за два года вполне могли бы справиться, рассматривая по 200 законов в год: это по одному закону на троих в год!

Как исправить положение?

1) В ст.72 Конституции «Виды законов» ввести понятие нормы права по вертикали и по горизонтали: парламент принимает не только конституционные, органические и ординарные законы, но и общие, специальные и чрезвычайные. Тем самым будет конституционно обеспечен принцип вертикальности и принцип горизонтальности юридической силы/права.

2) В законе №780/2001 о законодательных актах:

-    ввести понятие «система права» - это законодательное образование, включающее в себя нормы права, правовые институты и отрасли права, которые тесно взаимодействуют между собой и которые обусловлены системой общественных отношений. Что позволит, в том числе, применять на практике формы и признаки государственного контроля исполнения и принуждения к исполнению законов, а это одна из главных управленческих функций государственной системы, с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и правил;

-    ввести статью «основные понятия», в которой привести, в первую очередь, определения: нормы права по вертикали и нормы права по горизонтали; понятий - целесообразности, согласованности, последовательности и соотносимости конкурирующих норм, преемственности, стабильности и предсказуемости, транспарентности, гласности и доступности норм права. Дать разъяснение по иерархии всех видов законов, по взаимосвязи видов законов при указании в их формуле вида по вертикали и вида по горизонтали. 

3) В закон №64/1990 о правительстве,  раздел II «Компетенция правительства», ввести статью о полномочиях правительства в обеспечении выполнения требований законодательства.

4) Закон №3/2016 о прокуратуре, главу II «Сферы деятельности прокуратуры», помимо функций контроля (по собственной инициативе) за соблюдением законодательства о специальной розыскной деятельности и регистрации сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, дополнить функцией о надзоре за исполнением законодательства. Тем самым прокуратура станет законодательным органом по надзору за исполнением законов. Ведь парламент только принимает законы, а контроля за их исполнением и принуждением к исполнению нет.

5)  В Уголовном кодексе восстановить и расширить область ст.331. «Отказ от исполнения закона», которая с 24.05.2009 была отменена.  Это позволит принимать действенные меры к виновным в отказе исполнять или игнорировать исполнение законов.

6)  Во исполнение требований ст. 50закона о законодательных актах  и ст.111 закона о регламенте парламента, где предусмотрено, что периодический пересмотр и контроль эффективности законов проводится «специализированными и/или компетентными органами парламента, другими органами и лицами, ответственными за систематизацию законодательства, которым помогает юридическое управление секретариата парламента и другие комиссии», более конкретно определить эти органы и заставить их выполнять закон.

Думитру БАРБАЛАТ