Закон

Венецианская комиссия поставила на вид Бухаресту за аннулирование итогов президентских выборов в Румынии. Такие решения должны производиться при конкретных доказательствах фальсификации, а не основываться на заявлениях спецслужб, говорится в отчете по поводу вердикта Конституционного суда Румынии.  

В заключении Венецианской комиссии от 27 января 2025 года CDL-PI(2025)001), в частности говорится следующее. 

64. Венецианская комиссия получила от Парламентской ассамблеи Совета Европы просьбу подготовить срочный доклад по следующему вопросу: при каких условиях и в соответствии с какими правовыми стандартами конституционный суд может признать выборы недействительными, исходя из недавнего румынского случая? 

65. Вопрос касается решения № 32 Конституционного суда Румынии от 6 декабря 2024 года, которое аннулировало первый тур президентских выборов, состоявшихся 24 ноября 2024 года. 

66. Венецианская комиссия не имеет права вникать в факты дела или рассматривать решение Конституционного суда Румынии. Вопрос, заданный Венецианской комиссии Парламентской ассамблеей, носит общий характер и касается анализа общего сравнительного конституционного права и европейских и международных стандартов.

67. В качестве отправной точки Венецианская комиссия подчеркивает, что выборы направлены на достижение результата, который «обеспечит свободное выражение мнения народа», согласно статье 3 Протокола № 1 Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ). Учитывая серьезные последствия отмены выборов ex-post, дискреционные полномочия судьи, рассматривающего избирательные вопросы, должны определяться и ограничиваться условиями, изложенными в законе. В этой связи следует обратить внимание на предыдущую общую рекомендацию Венецианской комиссии – которая остается в силе – по совершенствованию законодательства об отмене результатов выборов. 

68. Как правило, избиратели должны верить, что их голос является окончательным. Отмена части выборов или выборов в целом может быть разрешена только в исключительных случаях (принцип ultima ratio). С другой стороны, Кодекс надлежащей практики в избирательных вопросах требует эффективной системы апелляции и, в частности, гласит, что «апелляционный орган должен иметь полномочия аннулировать выборы, если нарушения могли повлиять на результат». 

69. Международные стандарты в принципе не навязывают и не запрещают ex officio решения конституционных судов. Принимая во внимание, что суды, включая конституционные суды, характеризуются реактивностью, а не установлением повестки дня, Венецианская комиссия придерживается мнения, что полномочия конституционных судов по признанию выборов недействительными ex officio — если таковые имеются — должны быть ограничены исключительными обстоятельствами и четко регламентированы, чтобы сохранить доверие избирателей к легитимности выборов. 

70. Согласно прецедентному праву Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), процесс принятия решений, касающихся оспаривания результатов выборов, должен сопровождаться адекватными и достаточными гарантиями, обеспечивающими, в частности, возможность избежать любого произвола. Процедура должна быть справедливой и объективной и гарантировать достаточно обоснованное решение; заявители должны иметь возможность изложить свои взгляды и выдвинуть любые аргументы, которые они считают относящимися к защите своих интересов; решения должны приниматься в разумные сроки. По мнению Венецианской комиссии, подобные процессуальные требования в принципе применяются и к решениям ex officio, которые приводят к аннулированию результатов выборов. 

71. Центральным критерием отмены выборов, признанным международными стандартами и, прежде всего, Кодексом надлежащей практики в избирательных вопросах, является вопрос о том, могли ли нарушения повлиять на результаты голосования. Согласно ЕСПЧ, нарушения в избирательном процессе мешают свободному выражению мнения людей только в том случае, если нарушения приводят к реальному предубеждению относительно результатов выборов. Последствия признания результатов выборов недействительными должны быть менее пагубными, чем признание результатов выборов, несмотря на их недостатки. По мнению Венецианской комиссии, решение о признании выборов недействительными должно основываться на нарушениях, которые настолько существенны, что они могли повлиять на результаты выборов. 

72. Хотя отмена результатов выборов в принципе должна быть основана на нарушении закона, следует иметь в виду, что конституционные суды могут иметь компетенцию оценивать конституционность избирательного законодательства и признавать выборы недействительными, если они сочтут, что законодательство не гарантирует право на свободные выборы, в том числе в случаях, когда закон не регулирует важные аспекты предвыборной агитации и основные элементы выборов. 

73. По мнению Венецианской комиссии, должна быть возможность оспаривать результаты выборов, основанные на нарушениях избирательных прав, свобод и интересов не только государством, но и государственными и частными участниками избирательного процесса, принимая во внимание, что государство имеет позитивные обязательства гарантировать свободные выборы, включая честную кампанию; это также относится к влиянию неправительственных организаций, средств массовой информации и социальных сетей в частности, включая те, которые спонсируются и финансируются из-за рубежа, а также иностранных государственных и негосударственных субъектов. 

74. Растущая важность онлайн-кампаний, в том числе с использованием искусственного интеллекта, который может усилить эффект дезинформации и манипулирования общественным мнением, ставит новые проблемы в отношении 1) пропаганды кампании, дезинформации и содержания сообщений кампании; и 2) правил финансирования и прозрачности кампании, включая ограничения на взносы из анонимных и иностранных источников, а также на злоупотребление административными ресурсами. 

75. Что касается предвыборной пропаганды, то независимо от формы и носителя политические заявления в контексте агитации обычно являются оценочными суждениями или подпадают под свободу слова кандидата, если только они не превышают допустимые пределы, например, в форме языка ненависти в отношении политических оппонентов. В идеале государства должны регулировать последствия информационных беспорядков, кибератак и других цифровых угроз для честности выборов. 

76. Во-вторых, хотя онлайн-агитация на основе платформ социальных сетей может быть новой по форме и воздействию, по мнению Венецианской комиссии, ее использование все равно должно подчиняться общим правилам финансирования и прозрачности избирательных кампаний. Роль судьи, рассматривающего избирательные вопросы, заключается в том, чтобы решить, нарушила ли онлайн-агитация кандидата — и получение поддержки кампании от третьих лиц, будь то онлайн или нет — эти правила, и в отношении последствий такого нарушения, является ли нарушение настолько существенным, что оно могло повлиять на исход выборов. 

77. Доказательство нарушений закона путем агитации в Интернете и через социальные сети является особенно сложной задачей. Обоснованные, прозрачные решения по таким вопросам имеют решающее значение. По мнению Венецианской комиссии, такие решения должны точно указывать на нарушения и доказательства, и они не должны основываться исключительно на секретных разведданных (которые могут использоваться только как контекстная информация), поскольку это не гарантирует необходимую прозрачность и проверяемость. 

78. Венецианская комиссия дает следующие основные рекомендации: 

A. Решения об отмене результатов выборов должны приниматься высшим избирательным органом, и такие решения должны быть пересмотрены высшим судебным органом, конституционным судом или специализированным избирательным судом, если такой судебный орган существует [пункт 21]; 

B. Полномочия конституционных судов признавать выборы недействительными ex officio - если таковые имеются - должны быть ограничены исключительными обстоятельствами и четко регламентированы [пункт 27]; 

C. Отмена части выборов или выборов в целом может быть разрешена только в крайнем случае и при условии, что нарушения в избирательном процессе могли повлиять на исход голосования [пункты 18 и 39]; 

D. Процесс принятия решений относительно результатов выборов должен сопровождаться адекватными и достаточными гарантиями, обеспечивающими, в частности, справедливую и объективную процедуру и достаточно обоснованное решение, основанное на четко установленных фактах, которые доказывают нарушения, которые настолько существенны, что могли повлиять на исход выборов; Затронутые стороны должны иметь возможность представить свои взгляды и доказательства, а дискреционные полномочия судьи, рассматривающего избирательные вопросы, должны определяться и ограничиваться условиями, изложенными в законе; решения должны приниматься в разумные сроки [пункты 16, 28, 31, 33]; 

E. Должна быть возможность оспаривания результатов выборов на основании нарушений избирательных прав, свобод и интересов государством, публичными и частными участниками избирательного процесса, а также на основании влияние СМИ и социальных сетей, в частности, включая те, которые спонсируются и финансируются из-за рубежа [пункты 48 и 49]; 

F. Государства должны регулировать последствия информационных беспорядков, кибератак и других цифровых угроз для честности выборов; кандидатам и партиям должен быть предоставлен справедливый и равноправный доступ к онлайн-СМИ, и должны быть внедрены правила, гарантирующие, что системы искусственного интеллекта интернет-посредников не будут отдавать предпочтение определенным партиям или кандидатам по сравнению с другими [пункты 54 и 55]; 

G. Общие правила финансирования и прозрачности избирательных кампаний должны применяться к онлайн-кампании с использованием платформ социальных сетей; Государства также должны регулировать, чтобы онлайн-реклама для выборов была идентифицирована как таковая и была прозрачной, и чтобы платформы социальных сетей должны были раскрывать данные о политической рекламе и ее спонсорах [пункты 56 и 58]. 

79. Венецианская комиссия остается в распоряжении Парламентской ассамблеи для дальнейшей помощи в этом вопросе.

Артур ЧЕБАН